吳麗云 徐嘉陽
公眾是國家文化公園建設的參與者和受益者，構建完善的公眾參與機制有助于實現(xiàn)國家文化公園“共建共享共贏”的發(fā)展目標。國外國家公園經過上百年建設，其公眾參與模式日益完善，形成了以美國為代表的志愿者服務模式，以澳大利亞為代表的社區(qū)共管模式，以英國為代表的合作伙伴模式，以日本為代表的旅游影響修復模式。各國相對成熟的公眾參與模式可以為我國國家文化公園建設提供寶貴的經驗借鑒。
一、美國：志愿者服務模式
志愿者服務是美國國家公園管理的重要特征，也是公眾參與的最有效方式之一。從1872年黃石國家公園建立，到1916年美國國家公園管理局建立，志愿者在美國國家公園建設中一直發(fā)揮著積極作用。1970年，美國國會頒布了《1969公園志愿者法》（Volunteers in the Parks Act of 1969），授權內政部開展“公園志愿者計劃”。至此，美國國家公園志愿者與國家公園由非正式合作關系轉變?yōu)檎降暮献麝P系。經過幾十年的發(fā)展，美國國家公園已形成了非常成熟、完善的志愿者服務體系，有近14萬名志愿者參與國家公園的管理與服務，志愿時長每年超500萬小時。
（一）完善的法律法規(guī)是國家公園志愿者服務模式建立的重要保障
《1969公園志愿者法》明確了志愿者服務機構、活動內容、志愿者身份和權利保障、資金來源等，從法律角度保障了志愿者服務有法可循。1991年，美國國會通過了《部門撥款條例草案》（The Departmental Appropriations Bill），允許永久性使用志愿者資金以用于支付內政部各部門的志愿者服務。2005年，國家公園管理局發(fā)布了第7號局長令（Director's Order 7）和7號志愿者服務參考手冊（Reference Manual 7），并多次修訂，為國家文化公園執(zhí)行“公園志愿者計劃”提供了方向指引，并系統(tǒng)規(guī)定了志愿活動的管理、資金、志愿者資格、招聘、培訓、表彰、獎勵、終止等內容，為國家公園志愿者的組織和管理提供了完善的保障。
（二）多元參與主體是國家公園志愿者服務推進的重要基礎
志愿者服務體系是美國國家公園充分利用民間力量，調動多方積極性，最大程度吸引公眾參與的有效方式。國家公園志愿者根據(jù)參與身份的不同分為9類：兒童、青年和家庭志愿者；學習類志愿者；實習類志愿者；合作協(xié)會員工；合作伙伴組織；國家公園雇員；國家公園雇員家庭成員；外國公民；國際公園志愿者。同時，志愿服務分為全職、臨時、虛擬、特殊才能志愿服務等多種類型。美國還設置了多層級的志愿崗位，既為大眾提供廣泛的志愿服務崗位，也為有特長的專家提供專門的志愿崗位，如為醫(yī)學類專家提供醫(yī)療救護崗位等。
（三）多部門合作是國家公園志愿活動拓展并豐富的重要路徑
國家公園管理局與相關部門、機構合作，拓展國家公園志愿活動的類別和內容，豐富志愿活動形式，增進志愿者的參與深度。國家公園管理局與美國童子軍及青年保護團等機構合作，推出青年志愿者項目，通過參與護林工作、開展徒步旅行、擔任解說導游等項目，加深青少年對自然、文化和歷史資源的認知。國家公園管理局與環(huán)保組織、高校、非營利組織等合作，推動“合作志愿者計劃”。如國家公園志愿者計劃和社區(qū)志愿者大使計劃合作推出的“社區(qū)志愿者大使計劃”，是一項為期50周的帶薪實習，具有不同專業(yè)背景的年輕人被安置在全國各地的國家公園提供服務，通過個人的積極參與將志愿服務與社會服務緊密聯(lián)系。
二、澳大利亞：社區(qū)共管模式
澳大利亞國家公園在管理中更強調原住民參與國家公園管理的權利，提出了“社區(qū)共管”的原住民參與管理模式。
（一）平衡原住民權利和義務關系的“社區(qū)共管”模式
“社區(qū)共管”是指國家公園中的原住民與國家公園管理局依照相關法律法規(guī)，對國家公園內的相關事務進行協(xié)商管理。最具代表性的是烏魯魯·卡塔丘塔國家公園模式，國家公園的所有權歸原住民所有，但原住民須將土地租給政府以便將其作為國家公園進行管理。公園管理局建立以原住民為主的管理委員會，聘用原住民并提供就業(yè)機會，另建立原住民學員培訓制度，原住民完成培訓并獲得培訓證書后持證上崗，以此推動原住民參與國家公園事務的決策和管理。公園內的特許經營向原住民傾斜，原住民擁有優(yōu)先成為受許人并開展經營的權利。
（二）“土著保護區(qū)”管理模式
隨著社區(qū)共管理念的演進，出現(xiàn)了一種更為民主也更加尊重原住民意愿的新管理模式——“土著保護區(qū)”。在土著保護區(qū)內，原住民不僅擁有土地產權，而且可以決定政府參與管理的程度以及旅游發(fā)展的程度。與傳統(tǒng)社區(qū)共管模式相比，原住民的土地依然自有，原住民和管理局共同決定國家公園內遺產資源的保護和利用。土著保護區(qū)的提出，強化了原住民與國家公園地方文化的傳承聯(lián)結，使國家公園的管理更加尊重人與自然的協(xié)調關系。
三、英國：合作伙伴模式
注重公眾參與是英國國家公園建設的重要理念，“合作伙伴（Partnership）”是公眾參與國家公園事務的一種重要方式，它強調以合作為前提的利益共享和風險共擔。
（一）統(tǒng)一連續(xù)的法律法規(guī)保障
公眾參與英國國家公園的相關事務受到多項法律法規(guī)的保護。英國實行土地私有制，為保障民眾的鄉(xiāng)村游憩需求，1949年英國議會通過了《國家公園與鄉(xiāng)村進入法》（National Parks and Access to the Countryside Act），首次從立法上將民眾進入國家公園等鄉(xiāng)村環(huán)境休閑娛樂的權利納入法律。1968年的《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》（The Town and Country Planning Act）和1972年的《地方政府法》（Local Government Act）都將公眾參與國家公園規(guī)劃納入法律要求。1995年的《環(huán)境法案》（Environment Act）規(guī)定，國家公園管理局在制定管理計劃書時應充分考慮當?shù)厣鐓^(qū)的參與。2011年，《地方主義法案》（Localism Act）引入“鄰里計劃”，提出重視合作伙伴，尤其是社區(qū)居民的參與，將土地利用規(guī)劃由過去單一的政府決定轉變?yōu)橛烧蜕鐓^(qū)居民共同決定，其中涉及國家公園土地利用的，需要得到多數(shù)公民投票同意，土地利用規(guī)劃才能被通過。此后，英國15個國家公園均成立了合作伙伴組織，有6個國家公園用“合作伙伴規(guī)劃”替代原來的“管理規(guī)劃”。作為從城市治理領域衍生而來的公眾參與方式，“合作伙伴”模式將國家公園范圍內的各方發(fā)展訴求進行統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)籌管理和相互制衡，提高了資源配置效率，并踐行了全民共享共治的共同體理念。
（二）落實到位的社區(qū)增權實踐
“合作伙伴”這一公眾參與形式落實于英國國家公園建設的方方面面。在土地管理方面，國家公園管理局與土地所有者簽訂公眾進入?yún)f(xié)議，向游客提供封閉或限制地區(qū)的信息以及游憩活動所必需的空間場地和相關設施。在社區(qū)參與方面，國家公園管理局一方面直接向居民提供園區(qū)內的工作機會，如雇傭、向游客銷售食品及手工藝品等，并為在國家公園內工作的人提供經濟適用房；另一方面鼓勵地方成立社區(qū)旅游組織，通過發(fā)展商業(yè)以增加就業(yè)機會。在自然保護方面，自然的聲音、森林信托、野生生物信托基金和皇家鳥類保護協(xié)會等相關機構為國家公園資源的保護提供支持。在商業(yè)發(fā)展方面，增強國民旅游體驗的項目得到廣泛資助，如2019年，發(fā)現(xiàn)英國基金會資助了“在英國的國家公園里創(chuàng)造美好的回憶”項目，其中涉及9個英國國家公園提供的72個可預訂的成套旅游體驗項目。
四、日本：旅游影響修復模式
日本的國家公園主要為公眾提供游憩教育功能，隨著旅游利用與環(huán)境保護矛盾的日益凸顯，民眾對修復旅游負面影響的呼聲漸高，國家公園管理局試圖通過引入公眾參與的方式，緩解因旅游產業(yè)發(fā)展而引起的資源過度利用等問題。
（一）法律保障下的旅游影響修復
“國民信托運動”是一項向日本國家公園進行社會捐贈的土地信托活動。為了避免資源豐富且具有珍貴自然與人文價值的土地被旅游開發(fā)商購得而進行商業(yè)化利用，國民信托法人組織采取面向全日本民眾籌集捐款的方式收募資金，利用眾籌所得的捐款買下土地產權，對國立公園的資源進行保護。“知床100平米”行動是日本最著名的國民信托運動，這項運動旨在購買國家公園內閑置的可耕種土地以防止土地過度開發(fā)或荒漠化。通過全國近5萬人的捐款，該運動共收購了超過9000公頃的廢棄農田。民眾通過捐款，可享受其個人土地產權的稅收優(yōu)惠。2002年，日本頒布《自然公園法》修正案，明確提出將公園管理權交給當?shù)氐姆钦M織，并且與土地所有者簽訂協(xié)議，鼓勵社區(qū)居民參與自然景觀的保護。同年，《自然再生推進法》出臺，提出了當?shù)孛癖姟＜覍W者和非政府組織等各種不同利益相關者參與地區(qū)自然修復工程的要求。法律的出臺為日本保護國家公園的生態(tài)環(huán)境和資源，修復旅游影響提供了保障。
（二）人才保障下的旅游影響修復
日本為了鼓勵公眾參與國家公園的旅游影響修復工作，在國家公園設置了“園林官”以及“自然保護官助理”“自然公園顧問”“國家公園志愿者”等多種崗位，為公眾參與國家公園的旅游影響修復提供機會。園林官是隸屬于環(huán)境省的國家公務人員，其工作涉及審查、許可和授權在國家公園舉行的活動，開展和促進自然恢復項目等。自然保護官助理主要從事在國家公園的自然觀察和野外解說等工作。自然公園顧問則通過參與保護動植物、垃圾清理等活動，確保自然保護和資源的適當利用。志愿者參與美化環(huán)境的清理活動、參與自然資源調查等。這種正式與非正式交織的人才隊伍不僅緩解了國立公園的用人緊張，也在國民間普及自然保護的理念與意識，推進旅游影響修復理念的傳播。
（注：本文系國家社科基金藝術學一般項目“國家文化公園遺產保護與旅游利用的協(xié)調機制研究”［21BH157］的階段性研究成果。）
（作者單位：北京第二外國語學院）
